8 - Une loi spéciale en attendant la loi de finances pour 2026
La loi spéciale comporte les dispositions indispensables au fonctionnement régulier de l’État et des collectivités territoriales nécessaires à la continuité de la vie nationale et au fonctionnement des services publics jusqu’à l’adoption d’une loi de finances pour 2026.
Loi 2025-1316 du 26 décembre 2025, JO du 27
Une loi spéciale pour lever l'impôt et émettre de la dette
Retour sur les étapes du PLF 2026
Le projet de loi de finances pour 2026 a été déposé à l'Assemblée nationale le 14 octobre 2025 (voir FH 4107, §§ 1-1 et s.).
La première partie de ce projet de loi ayant été rejetée par les députés le vendredi 21 novembre 2025, c’est le projet dans sa version initiale qui a été transmis au Sénat.
Le 15 décembre 2025, le Sénat a adopté en première lecture le projet de loi de finances pour 2026.
Le Gouvernement a pris acte de l'échec de la commission mixte paritaire du 19 décembre 2025 et de l’impossibilité qui en résulte d’adopter un budget avant le 1er janvier 2026. En vue d’assurer la continuité de la vie nationale, le Gouvernement a déposé un projet de loi spéciale, dans l’attente du vote de la loi de finances pour 2026 (projet de loi spéciale prévue par l'article 45 de la loi organique 2001-692 du 1er août 2001 relative aux lois de finances, n° 2269).
Lorsqu'il s'avère impossible de promulguer une loi de finances avant le début de l'année concernée, les articles 47 alinéa 4 de la Constitution et 45 de la loi organique relative aux lois de finances (loi 2001-692 du 1er août 2001) prévoient que le Gouvernement doit déposer, en principe, avant le 19 décembre de l’année qui précède le début de l’exercice, devant l’Assemblée nationale, un projet de loi spéciale l’autorisant à continuer à percevoir les impôts existants jusqu’au vote de la loi de finances de l’année.
L'exposé général des motifs de cette loi spéciale justifie le recours à ce procédé en s'appuyant sur la jurisprudence du Conseil constitutionnel (décision 79-111 DC du 30 décembre 1979, JO du 31 ; décision 2001-448 DC du 25 juillet 2001, JO du 2 août). Ainsi, l'article 45 précité organise des procédures d'urgence destinées, conformément au quatrième alinéa de l'article 47 de la Constitution, à l'adoption de mesures d'ordre financier nécessaires pour assurer la continuité de la vie nationale, lorsque la loi de finances de l'année ne peut être adoptée en temps utile pour être promulguée avant le début de l'année.
Contenu de la loi spéciale
La loi spéciale, présentée en Conseil des ministres le lundi 22 décembre 2025, déposée sur le bureau de l'Assemblée nationale le même jour, contient les dispositions indispensables au fonctionnement régulier de l'État et des collectivités territoriales jusqu'à l'adoption d'une loi de finances pour 2026.
Le texte adopté le 23 décembre 2025 par l'Assemblée nationale et le Sénat comporte les articles suivants :
-l'article premier, qui autorise la perception des impôts et produits existants, jusqu’au vote de la loi de finances de l’année. L’objectif de cet article est de permettre à l’État et aux autres personnes publiques de percevoir en 2026 les ressources nécessaires pour assurer la continuité de leurs missions ;
-l’article 2, qui prévoit la reconduction des prélèvements sur les recettes de l’État au profit des collectivités territoriales, selon les mêmes modalités que celles prévues par la loi spéciale de 2024 ;
-l’article 3, qui autorise des opérations d'emprunt, de gestion de la dette et de trésorerie de l’État, afin d'assurer la sécurité des opérations de financement de l’État à compter du 1er janvier 2026.
Rappelons que l'adoption de la loi de finances pour 2025 avait été également précédée d'une loi spéciale (loi 2024-1188 du 20 décembre 2024, JO du 21 ; voir FH 4067, §§ 1-1 et s.). Suite à l'adoption de la motion de censure par l'Assemblée nationale le 4 décembre 2024 et à la démission du Premier ministre le lendemain, le projet de loi de finances pour 2025 n’avait pas pu être examiné et adopté dans les délais habituels.
Contrairement à la loi spéciale de 2024, la loi spéciale de 2025 ne prévoit pas d'autorisation d'emprunt d'organismes de sécurité sociale, la loi de financement de la sécurité sociale pour 2026 ayant été définitivement adoptée le 16 décembre 2025.
Une fois la loi spéciale promulguée, le Gouvernement a pris un décret ouvrant les services votés, soit les crédits indispensables pour poursuivre l'exécution des services publics dans les conditions qui ont été approuvées l'année précédente par le Parlement (décret 2025-1397 du 29 décembre 2025, JO du 30) (arrêté du 29 décembre 2025, JO du 30, texte 50).
Notons que deux circulaires, relatives à la gestion budgétaire pendant la période des services votés en 2026, ont été publiées le 30 décembre 2025 (circulaire relative à la gestion budgétaire de l’État et des organismes publics et opérateurs financés par l’État pendant la période des services votés en 2026 et circulaire interministérielle relative à la mise en œuvre du décret de services votés à compter du 1er janvier 2026 : mise en place d'une régulation budgétaire renforcée).
Une loi dépourvue de dispositions fiscales
La loi spéciale ne compte aucune mesure fiscale (seule la loi de finances peut comporter de telles mesures).
Les travaux du Parlement sur le projet de loi de finances pour 2026 reprendront dans la semaine du 5 janvier 2026, avec l'examen du projet par les députés sur la base du texte tel qu’il a été voté par le Sénat en première lecture le 15 décembre dernier.
Lors de l'examen du projet de loi, le ministre a rappelé que la loi spéciale ne pouvait pas modifier les barèmes d’impôt ni prolonger les dispositifs fiscaux de l’année précédente, le Conseil d’État ayant été très clair sur ce point dans son avis sur le projet de loi spéciale de l’année dernière et ayant rappelé sa position dans celui de cette année (CE avis n° 409081 relatif à l’interprétation de l’article 45 de la LOLF, pris pour l’application du quatrième alinéa de l’article 47 de la Constitution, séance du 9 décembre 2024).
La loi spéciale ne peut donc être qu’une solution temporaire. Seule une loi de finances pourrait par conséquent indexer le barème de l'impôt sur le revenu ou encore proroger les dispositifs venant à échéance le 31 décembre 2025.
Par communiqué de presse du 30 décembre 2025, le Gouvernement indique ses intentions quant au régime applicable pour un certain nombre de mesures, dans l'attente de la reprise des débats sur le projet de loi de finances pour 2026 (https://presse.economie.gouv.fr/loi-speciale/ ; https://revuefiduciaire.grouperf.com/actu/56678.html).
Notons que l'administration a aménagé certains de ses commentaires dans l'attente de l'adoption de la loi de finances pour 2026 :
-l'élargissement des taxes sur les émissions de dioxyde de carbone et sur la masse en ordre de marche des véhicules de tourisme à certains véhicules d’occasion (ayant été initialement exonérés à raison de caractéristiques propres à leur propriétaire d’alors) devait intervenir au 1er janvier 2026 (CIBS art. L. 421-36). L'administration, reprenant les éléments du projet de loi de finances pour 2026, admet de reporter à une date ultérieure l'élargissement de cette taxation (BOFiP-RES-AIS-000239-24/12/2025) ;
-l'exonération des pourboires et de la prise en charge par l'employeur du prix des titres d'abonnement aux transports publics excédant la prise en charge obligatoire, dans la limite de 25 % du prix de ces titres d'abonnement, est prorogée (BOFiP-IR-PAS-10-29/12/2025). Il en va de même pour l'exonération sociale attachée à ces deux dispositifs (communiqué BOSS du 29 décembre 2025) ;
-les tarifs d’accise sur l’électricité sont précisés (BOFiP-RES-EAT-000240-31/12/2025) ;
-des précisions sont apportées sur la période d’application de l’abattement exceptionnel sur les plus-values immobilières réalisées dans les zones tendues ou dans le cadre de grandes opérations d’urbanisme ainsi que d’opérations d’intérêt national (BOFiP-RES-RFPI-000242-31/12/2025) et des exonérations temporaires de plus-values immobilières pour les cessions effectuées directement ou indirectement en faveur de la réalisation de logements sociaux ou intermédiaires à compter du 1er janvier 2026 (BOFiP-RES-RFPI-000243-31/12/2025).
