3 - La taxe carbone, quézako ?

Aujourd’hui, ce qu’on appelle la « taxe carbone » n’est pas une taxe à proprement parler mais se matérialise par une composante des taxes sur la consommation. La composante carbone, encore appelée « contribution climat énergie », est calculée en fonction de la quantité de gaz à effet de serre émise, estimée en euro par tonne de CO₂. Elle est payée par les ménages et les entreprises au moment de l’achat de produits carburants ou combustibles (essence, gazole, fioul, gaz naturel…), dans l’objectif d’envoyer un signal-prix incitant à la réduction de l’usage d’énergies fossiles. Les taux de cette taxe sont définis chaque année au sein de la loi de finances.

En 2000, la France se saisit de l’idée d’une « taxe carbone » et tente de la mettre en place en élargissant la Taxe générale sur les activités polluantes (TGAP) à l’électricité, au gaz naturel et au charbon. Ce projet est censuré par le Conseil constitutionnel en raison des multiples exonérations qui porteraient atteinte au principe d’égalité devant l’impôt et contreviendraient à l’objectif de réduction des émissions de CO₂ dans la lutte contre le réchauffement climatique.

En 2010, le gouvernement français tente une nouvelle fois d’instaurer une « taxe carbone » en imposant les produits énergétiques en fonction de leur teneur en dioxyde de carbone. Cette taxe est de nouveau censurée, pour les mêmes raisons qu’en 2000, son projet conduisant à exonérer 93 % des émissions d’origine industrielle, hors carburant.

C’est finalement en 2014, que la « taxe carbone » est finalement instaurée en France sous la forme d’une « composante carbone ».

En dépit des précédentes censures du Conseil constitutionnel, la « composante carbone » adoptée en 2014 comporte encore diverses exonérations. Certaines sont obligatoires depuis une directive européenne de 2003 (transport aérien et maritime international, bois de chauffage, produits à double usage, minéraux non-métalliques, etc.). Cette même directive autorise les États-membres de l’Union à établir d’autres exonérations. La France a, ainsi, choisi d’exempter les secteurs figurant dans le tableau ci-dessous.

En vertu du principe d’universalité budgétaire, les recettes ne peuvent être affectées à des dépenses spécifiques. Néanmoins, la loi relative à la transition énergétique pour la croissance verte (LTECV) de 2015 avait prévu de compenser la hausse des taux de la composante carbone par « un allègement de la fiscalité pesant sur d’autres produits, travaux ou revenus ». Elle avait ainsi permis de financer à hauteur de 3 milliards d’euros le Crédit d’impôt pour la compétitivité et l’emploi (CICE). La taxe intérieure de consommation sur les produits énergétiques (et non uniquement sa composante carbone) a vu ses recettes affectées au compte d’affectation spéciale « transition énergétique » finançant notamment le soutien aux énergies renouvelables. Toutefois, ce compte d'affectation spéciale sera supprimé à partir du 1^er janvier 2021. Les recettes de la taxe carbone ne financent donc pas directement la transition écologique, cet élément jouant sur son acceptabilité.

Entre 2014 et 2018, les recettes fiscales issues de la composante carbone ont progressivement augmenté à mesure que son taux était réhaussé (voir graphique ci-dessous). Les recettes générées par la composante carbone sont ainsi passées de 0,3 milliard d’euros la première année à plus de 9 milliards prévus en 2018.

Cette année-là, le gouvernement décide de réformer la trajectoire de la composante carbone en vue d’accélérer l’augmentation des taux pour aboutir à 86,2 €/t de CO₂ d’ici à 2022. Cette mesure a été mal perçue par les citoyens français en l’absence de réelles alternatives moins polluantes pour les particuliers et de mesures de compensation effectives. Bien que l’augmentation de la « taxe carbone » ne soit pas l’unique raison de l’apparition des gilets jaunes, elle semble en être le déclencheur. En raison de la contestation sociale, la composante carbone n’a pas été réévaluée en 2019 et sa trajectoire d’évolution a été retirée de la loi de finances de la même année. Le taux est donc gelé à 44,6 €/t de CO₂ depuis 2018.

Mis en place en 2005 au sein de 31 pays en Europe, le Système européen d’échange de quotas d’émissions (SEQE) est le plus vaste système mondial d’échange d’émissions.

Le SEQE repose sur les principes de plafonnement et d’échange des émissions. D’abord, l’Union fixe un plafond pour limiter le niveau total de gaz à effet de serre pouvant être émis par les installations couvertes par le système. L’objectif est à l’avenir de baisser progressivement ce plafond afin de diminuer, de fait, les émissions. Ainsi, les entreprises reçoivent ou achètent des quotas d’émissions, qu’elles peuvent ensuite échanger en fonction de leurs besoins.

En fin d’année, les entreprises doivent restituer le nombre de quotas couvrant toutes leurs émissions. Une entreprise ayant peu pollué peut soit conserver l'excédent de quotas pour couvrir ses futures émissions, soit le vendre à une autre entreprise qui a plus pollué cette année-là. Ce système permet donc d’allier incitation et dissuasion.

Le système européen d’échange de quotas d’émissions couvre les émissions de dioxyde de carbone (CO₂) provenant de la production d’électricité et de chaleur, de l’industrie (raffineries de pétrole, aciéries, production de fer, d’aluminium, métaux, ciment, verre, céramique, papier, etc.) et de l’aviation civile ainsi que les émissions de protoxyde d’azote (N₂O) et d’hydrocarbures perfluorés issus de la production d’aluminium.

Entre sa mise en place en 2005 et 2016, les émissions des installations couvertes par le système européen d’échange de quotas d’émissions ont baissé de 26,4 % et de 35 % en France. Selon la Commission européenne, cette diminution atteindra 43 % en 2030, pour aboutir à un objectif de neutralité carbone en 2050 (Pacte Vert européen, mars 2020). Néanmoins, du fait de l’exemption des petites installations et de certaines parties des secteurs (ex : vols hors UE, vols internes), le SEQE couvre moins de la moitié des émissions de gaz à effet de serre de l’Union européenne (45 %).

Par ailleurs, il est souvent reproché au SEQE d’avoir longtemps maintenu le coût des quotas d’émissions très bas, ce qui limite son caractère incitatif (jusqu’en 2017, la tonne de CO₂ est restée inférieure à 10 €).

Sur un plan plus philosophique, il est reproché aux marchés d’émissions en général, et au SEQE en particulier, de consacrer un droit à polluer, les quotas d’émission fixant un prix à une dégradation de l’environnement.

Au regard des lacunes du système et face au besoin de financement de l’Union européenne pour concrétiser son plan de relance de 750 milliards d’euros, la Commission européenne a remis sur la table l’idée d’une « taxe carbone » aux frontières.

La « taxe carbone » aux frontières est un mécanisme d'ajustement carbone aux frontières, c’est-à-dire un instrument qui vise à taxer les produits et services importés en fonction de leurs émissions carbone. Ce mécanisme devrait s’articuler avec le système d’échange de quotas d’émissions, voir s’intégrer au SEQE, en vue d’assujettir les industriels extra-européens au système d'échange de quotas. Cet élargissement du marché carbone aux émissions importées permettrait de fixer un prix du carbone identique pour les produits européens et pour les produits importés. Néanmoins, les détails d’un tel mécanisme ne sont pas encore connus, la Commission réalisant à ce jour une consultation publique à ce sujet.

Le but d’un tel mécanisme est de lutter contre le réchauffement climatique en évitant les « fuites du carbone », correspondant aux délocalisations de la production d’entreprises hors d’Europe afin de ne pas être assujetties aux quotas d’émissions européens, entraînant de fait une augmentation des émissions de gaz à effet de serre. Une telle réforme pourrait également permettre d’étendre le système actuel à d’autres produits d’importation émetteurs de CO₂ (textile, équipements électroniques, etc.). Selon la Commission européenne, ce mécanisme d’ajustement carbone aux frontières pourrait représenter un outil majeur au service de l’objectif de neutralité carbone d’ici à 2050.

Néanmoins, la fiscalité environnementale se heurte au défi de son acceptation, à la fois par les citoyens et par les États-membres de l’Union européenne.