1 - PLF et PLFSS 2025 : les scénarii possibles après la loi spéciale

L'année 2025 commence sans lois de finances et de financement de la sécurité sociale, à la suite de la censure du gouvernement Barnier votée début décembre. Une loi spéciale a bien été adoptée à l'unanimité pour assurer l'essentiel, mais le gouvernement Bayrou va devoir se pencher à son tour sur la question des budgets 2025. Jusqu'au 14 janvier (date de la déclaration de politique générale du nouveau Premier ministre), Bercy aura des échanges avec les forces politiques représentées au Parlement pour discuter des orientations du prochain budget. En espérant sans doute déminer suffisamment le terrain pour échapper à une censure.

Une loi spéciale dans l'attente des projets

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Pour mémoire, la loi spéciale publiée au Journal officiel du 21 décembre 2024 organise le fonctionnement financier provisoire de la France (loi 2024-1188 du 20 décembre 2024, JO du 21). Présenté en urgence par le gouvernement pour assurer la continuité de l'État à la suite de la censure du gouvernement Barnier, ce texte succinct vise pour l'essentiel à permettre aux pouvoirs publics de continuer à lever l'impôt et à émettre de la dette, dans l'attente d'un projet de loi de finances et d'un projet de loi de financement de la sécurité sociale pour 2025 en bonne et due forme (voir FH 4067, §§ 1-1 à 1-4 ; voir FH 4068, brèves).

Sur ce dernier point plusieurs scénarii sont envisageables.

PLF 2025 : quelles sont les alternatives dont dispose le gouvernement ?

Élaboration d’un nouveau projet…

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Le gouvernement pourrait choisir de déposer un nouveau projet de loi de finances pour 2025. Si cette option est retenue, le texte serait présenté après la déclaration de politique générale du premier ministre programmée le 14 janvier 2025.

Compte tenu des délais de discussion, le texte définitif ne pourrait pas être adopté avant la deuxième quinzaine du mois de mars.

… ou reprise de la discussion du projet initial

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Le gouvernement pourrait préférer reprendre l’examen du projet de loi de finances initial déposé le 10 octobre 2024 sur le bureau de l’Assemblée nationale. Rappelons que la discussion du texte initial de ce projet a été suspendue au Sénat en raison de la censure du gouvernement Barnier le 5 décembre 2024 après que celui-ci a engagé sa responsabilité sur le projet de loi de financement de la sécurité sociale 2025. Le texte initial du projet de loi de finances 2025 n'a donc pas pu être adopté.

Les sénateurs pourraient ainsi poursuivre l’examen du texte en première lecture ainsi interrompue. Le texte reviendrait ensuite à l’Assemblée nationale pour une deuxième lecture. Cette option permettrait le cas échéant l’adoption d’un texte dans un délai plus court.

À noter
À la lecture des communiqués de presse du 31 décembre 2024, il semblerait que ce soit cette solution qui se dessine (https://presse.economie.gouv.fr/).
Le premier communiqué fait état de l'intention du gouvernement d'échanger avec les représentants des partis et des groupes politiques et de traduire les conclusions de ces échanges en propositions amendant le budget 2025.
Le second communiqué indique les positions que le gouvernement entend défendre devant le Parlement lors de l'examen à venir de la loi de finances pour 2025. Le gouvernement se ménage ainsi la possibilité d'intégrer, lors de la discussion budgétaire, les mesures citées dans son communiqué du 31 décembre 2024, avec une application rétroactive aux revenus 2024 déclarés en 2025. Précision est donnée que ces indications ne préjugent pas de l'issue de l'examen du projet et ne constituent pas un inventaire exhaustif des mesures.
Parmi les dépenses que le gouvernement entend ainsi soutenir, citons le crédit d’impôt collection (CIC), l’exonération d'IS sur les revenus patrimoniaux des établissements scientifiques, d'enseignement et d'assistance, la réduction d’impôt Loc’Avantages, les crédits d'impôt au titre des dépenses de remplacement pour congé de certains exploitants agricoles et de l’obtention d’un label haute valeur environnementale (HVE), le suramortissement pour les navires verts, l’abattement sur la plus-value sur l'actif professionnel lors du départ en retraite du chef d’entreprise, la reconduction du crédit d'impôt innovation (CII) avec un taux ramené à 20 %… Le gouvernement entend également préserver certains dispositifs accordés aux entreprises implantées dans certaines zones du territoire et différentes mesures en faveur du secteur agricole…

… suivi d'un projet de loi de finances rectificative ?

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En application de la règle de l’« entonnoir », après la première lecture, les amendements ne peuvent pas porter sur de nouvelles dispositions. En effet, selon cette règle, les amendements doivent être en relation directe avec une disposition restant en discussion, les seules exceptions concernant les amendements destinés à assurer le respect de la Constitution, à opérer une coordination avec des textes en cours d’examen ou à corriger une erreur matérielle. Elle s'oppose donc à l'insertion de nouveaux articles.

La solution pour le gouvernement serait alors de recourir, après l'adoption de la loi de finances pour 2025, à une loi de finances rectificative.

Du côté du projet de loi de financement de la sécurité sociale pour 2025

Le texte initié par le gouvernement Barnier rejeté par l'Assemblée

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Le projet de loi de financement de la sécurité sociale (PLFSS) pour 2025 initié par le gouvernement Barnier est allé plus loin que le PLF.

L'Assemblée n'ayant pu achever son examen en première lecture dans les temps (5 novembre, minuit), le gouvernement a transmis son texte initial au Sénat, agrémenté de quelques amendements qu'il avait retenus.

Le Sénat a ensuite examiné et amendé le texte, pour voter un texte « à sa main » le 26 novembre.

Après avoir été adopté au Sénat, un compromis sur un texte commun a été trouvé en commission mixte paritaire (CMP, réunissant 7 députés et 7 sénateurs). En cas d'accord en CMP, le texte élaboré est ensuite traditionnellement voté définitivement par l'Assemblée nationale et le Sénat sans (trop) de difficulté.

Sauf que cette fois, le gouvernement Barnier, qui a actionné l'article 49 al. 3 de la Constitution pour faire passer le texte à l'Assemblée nationale, a buté sur une des deux motions de censure déposées en réaction.

Le reste de l'histoire est connu : le 4 décembre 2024, l'Assemblée nationale a adopté la motion de censure déposée par les partis du Nouveau front populaire (NFP), sur laquelle se sont également portées les voix des députés du Rassemblement national. Le verdict a été sans appel : 331 voix pour la motion de censure, soit bien au-dessus de la majorité requise (288 voix).

Conséquence directe : le texte CMP du PLFSS 2025 est donc considéré comme rejeté par l'Assemblée nationale, Michel Barnier ayant par ailleurs été contraint de présenter la démission de son gouvernement.

Au gouvernement Bayrou d'agir

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Au plan social, la loi spéciale du 20 décembre 2024 (voir § 1-1) a donné les autorisations d’emprunts nécessaires à la continuité des paiements et remboursements des prestations sociales. Elle ne contient aucune mesure technique ayant un impact direct RH ou en paye. Pour cela, il faudra attendre le PLFSS 2025.

Le gouvernement du nouveau Premier ministre François Bayrou dispose schématiquement des mêmes possibilités que pour la loi de finances :

-repartir du PLFSS existant, quitte à l'amender pour éviter une nouvelle censure ;

-déposer un nouveau PLFSS, le cas échéant allégé, avec pourquoi pas un projet de loi de financement de la sécurité sociale rectificative dans un second temps.

À l’heure où nous rédigeons ces lignes, le gouvernement semble privilégier la première solution, en l'occurrence repartir du PLFSS existant, qui permettrait de gagner du temps.

Pour tenter de trouver un compromis, l’exécutif a convié l’ensemble des présidents des groupes parlementaires à un temps d’échange sur le projet de loi de financement de la sécurité sociale au ministère du Travail, de la Santé, des Solidarités et des Familles, les premiers échanges se déroulant dès la semaine du 6 janvier. Le but affiché : « écouter l’ensemble des forces politiques et travailler dans le dialogue et la co-construction ». Les conclusions de ces échanges seront ensuite présentées au Premier ministre (communiqué de presse du 6 janvier 2025).

L'avenir nous dira si certains projets de réforme seront repris et/ou adaptés (ex. : reconfiguration des allégements généraux de cotisations, révision à la baisse des exonérations de cotisations salariales et de CSG/CRDS des apprentis, relèvement de 20 % à 30 % de la contribution patronale sur les attributions gratuites d'actions).

Car si la composition de l'Assemblée nationale n'a pas changé (avec le même risque si les voix du NFP et du Rassemblement national s'agrègent sur une même motion de censure), la situation budgétaire ne s'est pas non plus améliorée.