9 - Congés payés et arrêts maladie : l'État condamné pour défaut de conformité au droit européen

Ce n’est un secret pour personne dans le monde du droit : en matière de congés payés, le code du travail français n’est pas toujours « raccord » avec le droit européen. Il en va ainsi notamment de la règle française selon laquelle un salarié n’acquiert pas de congés payés pendant un arrêt maladie, alors que la directive européenne temps de travail de 2003 garantit un socle de 4 semaines. C’est dans ce contexte que la CGT, Force Ouvrière et Solidaires ont obtenu la condamnation de l’État pour défaut de transposition.

CAA Versailles 17 juillet 2023, n° 22VE00442

Congés payés et maladie : le code du travail français n’est pas conforme au droit européen

9-1

En droit français, les droits à congés payés sont acquis en fonction du travail effectif que le salarié totalise sur la période de référence (c. trav. art. L. 3141-3). S’il y a lieu, il faut tenir compte des périodes d’absence et de congé assimilées à du temps de travail effectif pour l’acquisition des congés payés (c. trav. art. L. 3141-5, notamment ; voir « Congés payés et arrêts de travail », RF 1146, § 4011).

Dans ce contexte, sauf usage ou disposition conventionnelle contraire, les salariés n’acquièrent pas de droit à congés payés pendant les arrêts de travail pour maladie non professionnelle.

En effet, il n’existe pas de règle permettant d’assimiler ces absences à du travail effectif pour l’acquisition des congés payés, à l’inverse de ce qui est prévu pour les arrêts liés à un accident du travail ou à une maladie professionnelle dans la limite d'une durée d'un an (c. trav. art. L. 3141-5, 5°).

La directive européenne sur le temps de travail de 2003 prévoit un droit à congés payés d’au moins 4 semaines (dir. 2003/88/CE du 4 novembre 2003, art. 7), sans distinguer selon l’origine des absences et donc y compris en cas d’arrêt de travail pour maladie non professionnelle (CJUE 24 janvier 2012, aff. C-282/10).

On sait donc que le code du travail français n’est pas conforme à cette directive européenne, ainsi que l’a reconnu la Cour de cassation depuis longtemps (cass. soc. 13 mars 2013, n° 11-22285, BC V n° 73).

À noter
La même difficulté existe pour les arrêts de travail liés à un accident du travail ou une maladie professionnelle, lorsqu’ils dépassent une certaine durée. Le code du travail les assimile en effet à du travail effectif pour l’acquisition des congés payés, mais uniquement pendant une durée d’un an (voir plus haut). Si un arrêt de travail AT/MP se prolonge, le salarié n’acquiert plus de droits à congés payés au-delà d’un an, ce qui paraît contraire à la directive, celle-ci ne prévoyant pas cette limite d’un an.

Possibilité d’engager la responsabilité de l’État

9-2

Cela étant, même si le droit français n’est pas conforme au droit européen, la directive européenne n’a pas d’effet direct dans un litige « entre particuliers » (concrètement, entre un salarié et un employeur de droit privé). Les juges ne peuvent donc pas s’y référer pour écarter les dispositions nationales contraires, par exemple si un salarié l’invoque pour réclamer des congés payés au titre d’une période d’absence pour maladie non professionnelle (cass. soc. 13 mars 2013, n° 11-22285, BC V n° 73).

Seule exception admise : le cas des employeurs assimilés à une autorité publique (ex. : entreprise privée délégataire de service public), pour lesquels l’article 7 de la directive est directement applicable et que les salariés peuvent donc invoquer pour bénéficier du socle de 4 semaines de congés payés qu’elle garantit (cass. soc. 22 juin 2016, n° 15-20111, BC V n° 138 ; cass. soc. 2 mars 2022, n° 20-22214 D).

Cette exception mise à part, un salarié ne peut donc rien reprocher à un employeur qui s’en tient à l’application du code du travail.

En revanche, le salarié peut engager la responsabilité de l’État pour ne pas avoir mis le droit national en conformité et obtenir réparation du préjudice subi (CJCE 19 novembre 1991, aff. C-6/90 et C-9/90). Un salarié a d’ailleurs obtenu en 2016 la condamnation de l’État à l’indemniser pour les jours de congés payés perdus du fait de ses arrêts maladie, à concurrence des 4 semaines de congés payés garanties par la directive européenne (TA Clermont-Ferrand, 6 avril 2016, n° 1500608 ; voir RF 1146, §§ 2026 et 4013).

Les normes européennes concernées
Dir. 2003/88/CE du 4 novembre 2003, art. 7	Congé annuel : 1. Les États membres prennent les mesures nécessaires pour que tout travailleur bénéficie d'un congé annuel payé d'au moins quatre semaines, conformément aux conditions d'obtention et d'octroi prévues par les législations et/ou pratiques nationales. 2. La période minimale de congé annuel payé ne peut être remplacée par une indemnité financière, sauf en cas de fin de relation de travail.
Charte des droits fondamentaux de l'Union européenne, art. 31	Conditions de travail justes et équitables : 1. Tout travailleur a droit à des conditions de travail qui respectent sa santé, sa sécurité et sa dignité. 2. Tout travailleur a droit à une limitation de la durée maximale du travail et à des périodes de repos journalier et hebdomadaire, ainsi qu'à une période annuelle de congés payés.

Les normes européennes concernées

Dir. 2003/88/CE du 4 novembre 2003, art. 7

Congé annuel :

1. Les États membres prennent les mesures nécessaires pour que tout travailleur bénéficie d'un congé annuel payé d'au moins quatre semaines, conformément aux conditions d'obtention et d'octroi prévues par les législations et/ou pratiques nationales.

2. La période minimale de congé annuel payé ne peut être remplacée par une indemnité financière, sauf en cas de fin de relation de travail.

Charte des droits fondamentaux de l'Union européenne, art. 31

Conditions de travail justes et équitables :

1. Tout travailleur a droit à des conditions de travail qui respectent sa santé, sa sécurité et sa dignité.

2. Tout travailleur a droit à une limitation de la durée maximale du travail et à des périodes de repos journalier et hebdomadaire, ainsi qu'à une période annuelle de congés payés.

La CAA de Versailles saisie d’une mise en cause de l’État par trois syndicats

9-3

Trois syndicats (CGT, Force Ouvrière et Solidaires) ont engagé la responsabilité de l’État pour défaut de transposition de plusieurs textes européen, et en particulier de la directive de 2003.

Ce litige a déjà donné lieu à plusieurs décisions. Dans un premier temps, les syndicats ont essuyé un échec, d’abord devant le tribunal administratif de Montreuil (jugement du 24 avril 2017), puis la cour administrative d’appel (CAA) de Versailles (arrêt du 30 juin 2020), au motif qu'ils n'établissaient pas l'existence d'un préjudice moral qui leur serait propre.

Le Conseil d’État a annulé l’arrêt de juin 2020 de la CAA de Versailles (CE 15 décembre 2011, n° 443511) et a renvoyé l’affaire devant la même CAA.

Et cette fois, le 17 juillet 2023, la CAA de Versailles, statuant en formation plénière, a donné gain de cause aux syndicats et condamné l’État.

La cour a admis que les syndicats étaient fondés à agir. Le code du travail permet à tout syndicat professionnel de demander, devant le juge administratif, la réparation du préjudice résultant de l'atteinte portée, du fait d'une faute commise par l'administration, à l'intérêt collectif qu’il a pour objet de défendre, dans l'ensemble du champ professionnel et géographique qu'il a pour objet statutaire de représenter (c. trav. art. L. 2131-1 et L. 2132-3). Idem pour une union de syndicats (c. trav. art. L. 2133-3), sauf mentions contraires de ses statuts.

L’État jugé responsable et condamné à indemniser les syndicats

9-4

Cela étant admis, il ne restait qu’à reconnaître la responsabilité de l’État, ce qui n’a guère posé de difficulté.

Selon la cour, la responsabilité de l'État du fait des lois peut être engagée en raison des obligations qui sont les siennes pour assurer le respect des conventions internationales par les autorités publiques et pour réparer l'ensemble des préjudices qui résultent de l'intervention d'une loi adoptée en méconnaissance des engagements internationaux de la France.

Or, la transposition en droit interne des directives européennes est une obligation résultant du traité sur le fonctionnement de l'Union européenne. Celle-ci a le caractère d'une obligation constitutionnelle, en vertu de l'article 88-1 de la Constitution. Il appartient dès lors au juge national de garantir l'effectivité des droits que toute personne tient de cette obligation à l'égard des autorités publiques.

Pour la CAA, les dispositions actuelles du code du travail (voir § 9-1) sont incompatibles avec l’article 7 de la directive 2003/88/CE comme avec l'article 31 de la Charte des droits fondamentaux de l'Union européenne. Un tel retard de transposition est susceptible d'engager la responsabilité de l'État en réparation du préjudice moral subi de ce fait par les salariés que représentent les organisations syndicales requérantes.

Les trois syndicats demandaient chacun le versement de 50 000 € au titre du préjudice moral résultant de l'atteinte portée aux intérêts collectifs de leurs adhérents, en s'appuyant, pour déterminer ce montant, sur le nombre de leurs adhérents et leur audience nationale et interprofessionnelle.

La CAA a condamné l’État à verser à chaque syndicat une somme de 10 000 €. Elle a ainsi pris en compte le caractère diffus du préjudice invoqué et sa limitation dans le temps du fait des décisions du Conseil constitutionnel et de la Cour de cassation, laquelle a interprété les dispositions du code du travail, lorsque c'était possible, dans un sens permettant de donner plein effet à l'article 7 de la directive 2003/88/CE ou les a laissées inappliquées à l'invitation de la Cour de justice de l'Union européenne.

Reste à voir maintenant si cet arrêt fera l'objet d'un recours. Pour ce qui concerne l'État, on voit mal l'intérêt qu'il y aurait à « faire monter » ce litige au niveau du Conseil d'État.

Une solution sans véritable surprise

9-5

Pour mémoire, voilà déjà de nombreuses années que la Cour de cassation pointe, dans ses rapports annuels, la non-conformité du code du travail français à la directive européenne de 2003. Elle suggère au législateur de fixer de façon claire la ou les règles applicables (voir, par exemple, les rapports annuels de 2013 et 2018).

Une suggestion jusqu’à présent restée lettre morte. Même la loi d’adaptation au droit de l’Union européenne du 9 mars 2023 (loi 2023-171 du 9 mars 2023, JO du 10 ; voir FH 3982, § 4-1) a laissé cette question de côté…

L’impact pour les entreprises serait important. Mais peut-être que les juges n’attendront pas le législateur et apporteront un jour leur solution.

Congés payés, maladie et impact de l’article 7 de la directive « temps de travail » de 2003
Dans deux arrêts relativement récents (cass. soc. 15 septembre 2021, n° 20-16010 FSB ; cass. soc. 2 mars 2022, n° 20-22214 D) (*), la Cour de cassation a rappelé sa grille d’analyse quant à l’effet de la directive européenne sur le temps de travail en matière de congés payés et de maladie.
❶ Interprétation conforme, si cela est possible
• Le juge national doit interpréter son droit conformément à la directive et rechercher une solution qui se rapproche de la finalité de la directive (CJUE 24 janvier 2012, aff. C-282/10). • Si cette « interprétation conforme » s’avère impossible (du fait notamment d‘une contradiction totale entre le droit national et la directive, le juge ne pouvant pas faire d’interprétation « contra legem », selon l’expression consacrée), le juge doit vérifier si l’employeur a la qualité d’autorité publique.
❷ En l’absence de possibilité d’interprétation conforme
Si l’employeur peut être assimilé à une autorité étatique (ex. : délégataire de service public)	L’article 7 de la directive peut être invoqué directement par le salarié pour réclamer un droit à 4 semaines de congés payés par an du fait de sa seule qualité de salarié, peu important son absence pour maladie non-professionnelle.
Si l’employeur n’est pas assimilable à une autorité étatique (cas général des employeurs du secteur privé, soit la très grande majorité des entreprises)	• L’article 7 de la directive n’est pas directement applicable. Dès lors, un salarié ne peut pas s’y référer pour attaquer son employeur afin de bénéficier d’un « rappel » de congés payés (cass. soc. 13 mars 2013, n° 11-22285, BC V n° 73). Mais le salarié peut attaquer l’État pour défaut de transposition de la directive (CJCE, 19 novembre 1991, aff. C-6/90 et C-9/90 ; par exemple, TA Clermont-Ferrand, 6 avril 2016, n° 1500608). • Néanmoins, la Cour de cassation a précisé que, pour un employeur non assimilé à une autorité publique, si l’interprétation de la règle nationale ne permettait pas d‘aboutir à une solution conforme à la directive, le juge français devait laisser la réglementation nationale inappliquée, en application du seul art. 31, § 2 de la Charte des droits fondamentaux. • L’impact pratique de cette précision reste à clarifier. S’il écarte la règle nationale incompatible, quelle règle le juge national doit-il appliquer ? Pour certains, ce raisonnement ouvrirait la voie aux juges pour « passer l’obstacle » de l'absence d'effet direct de la directive européenne pour ces employeurs et neutraliser l'impact des arrêts maladie sur l'acquisition des congés payés. Gageons que la Cour de cassation donnera la réponse à cette question, dans un sens ou dans un autre, si un litige lui fournit l'occasion de rendre un arrêt de principe en la matière.
(*) Sur l’arrêt de septembre 2021, voir aussi le commentaire de la Cour de cassation dans la lettre de la chambre sociale n° 11 septembre/octobre 2021.

« Congés payés et arrêts de travail », RF 1146, § 4013