La Revue Fiduciaire - Impression

Projet de loi d'habilitation à prendre par ordonnances les mesures pour le renforcement du dialogue social, art. 9

L'essentiel
Le prélèvement à la source entrerait en vigueur le 1^er janvier 2019 et l'année de transition serait l'année 2018 et non l'année 2017. / 3-1
Nous avons identifié quelques-unes des difficultés liées à ce report. / 3-2 à 3-5
En revanche, ce report pourrait réouvrir certaines possibilités de déduction de charges du revenu global au titre des revenus de 2017. / 3-6
Parallèlement, un audit de la réforme et une expérimentation doivent être menés au mois de juillet. Le report pourrait alors préfigurer l'abandon pur et simple de cette réforme.
L'avis d'impôt 2017 sur les revenus de 2016 ne comportera aucune référence à la mise en œuvre du prélèvement à la source.

Report par ordonnance

3-1

Le report au 1^er janvier 2019, au lieu du 1^er janvier 2018, du prélèvement à la source de l’impôt sur le revenu a été annoncé par voie de communiqué de presse, mais nécessite l’adoption de mesures législatives et réglementaires (voir FH 3697, p. 2). Les mesures législatives annoncées seraient adoptées par voie d’ordonnance. C’est en effet par le biais du projet de loi d’habilitation visant à prendre par ordonnances les mesures pour la rénovation sociale que ce report serait officialisé.

Le Gouvernement pourrait donc être autorisé à prendre, par ordonnance, toute mesure relevant du domaine de la loi (dispositions du CGI, du LPF, du code de la sécurité sociale, du code du travail et du code général des collectivités territoriales) propre à permettre :

-de décaler d’un an, c'est-à-dire au 1^er janvier 2019, l’entrée en vigueur de la mise en œuvre du prélèvement à la source de l’impôt sur le revenu (voir FH 3675, §§ 10-1 et s.) ;

-d’aménager en conséquence les années de référence des mesures transitoires indissociables prévues par l’article 60 de la loi 2016-1917 du 29 décembre 2016 de finances pour 2017. En particulier, le bénéfice du crédit d'impôt de modernisation du recouvrement (CIMR) s'appliquerait au titre de l'imposition des revenus de 2018 afin d'éviter, en 2019, le versement d'une double contribution aux charges publiques ;

-et de décaler d’un an l’entrée en vigueur de l’acompte de 30 % au titre des crédits d’impôt pour l’emploi d’un salarié à domicile et pour frais de garde des enfants hors du domicile (CGI art. 1665 bis ; voir « Impôt sur le revenu », RF 1083, § 1340).

L’ordonnance serait prise dans un délai de 3 mois à compter de la publication de la loi d’habilitation et le projet de loi de ratification serait déposé au Parlement dans un délai de 3 mois à compter de la publication de cette ordonnance (voir § 1-1).

L'entrée en vigueur de certaines dispositions qui peuvent être mises en œuvre dès 2018 ne serait pas modifiée (étude d’impact du projet de loi d’habilitation) :
-généralisation de l'obligation de télédéclarer les déclarations de salaires, honoraires ou droits d'auteurs par des tiers déclarants (CGI art. 89 A) ;
-suppression de la retenue à la source optionnelle sur les droits d'auteurs et revenus des artistes et sportifs résidents (CGI art. 182 C abrogé) (la mesure prévoyant que les revenus soumis à cette retenue spécifique n'ouvrent pas droit au CIMR n'est plus nécessaire et pourrait être supprimée) ;
-conséquences de l'instauration du régime micro-BA sur les règles de cessation d'activité et de l'abrogation du forfait agricole (CGI art. 201) ;
-possibilité de préciser par décret le contenu de la DSN.

Difficultés liées à ce report

Confiance légitime

3-2

Il est prévu que le report de l'entrée en vigueur du prélèvement à la source soit effectué dans le respect des principes de valeur constitutionnelle.

Selon le Conseil constitutionnel, aucune règle constitutionnelle ne garantit un principe dit « de confiance légitime » (C. constit., décision 96-385 DC du 30 décembre 1996, cons. 18).

En revanche, s'il permet au législateur de modifier (ou d'abroger, en leur substituant, le cas échéant, d'autres dispositions) des textes qui ont conduit les contribuables à se placer dans une situation légalement acquise, le Conseil constitutionnel reconnaît également à ces derniers une protection constitutionnelle des effets qui peuvent être légitimement attendus de telles situations (C. constit., décision 2013-682 DC du 19 décembre 2013, cons. 14). Le législateur doit donc au moins prévoir des conditions d'accompagnement ou des mesures transitoires en leur faveur, spécialement lorsque ces éléments ont fait naître des espérances légitimement fondées.

En outre, ce principe de confiance légitime, qui trouve son origine dans la tradition du droit allemand, est appliqué par la Cour de justice des Communautés européennes.

Rappelons toutefois que l’article 60 de la loi de finances pour 2017 prévoit un arsenal de mesures anti-abus destinées à empêcher les contribuables de mettre en place des stratégies d’optimisation pour 2017, l’année de transition (voir FH 3675, §§ 13-15, 13-16, 14-11, 15-15). Il prévoit aussi une clause générale anti-optimisation (voir FH 3675, § 17-12).

Revenus fonciers

3-3

Pour la détermination des revenus fonciers, c'est la date de paiement des dépenses déductibles qui est prise en compte (voir « Revenus fonciers », RF 1081, § 260).

Or, pour l’imposition des revenus de 2016, dans le cadre de la mise en place du prélèvement à la source, les contribuables n’ont pas été autorisés à déduire les charges payées en 2016 et afférentes à des dettes dont l’échéance intervient en 2017. Tel est le cas, par exemple, des charges de copropriété du 1^er trimestre 2017 qui auraient été payées en décembre 2016 (voir RF 1081, §§ 266 et 1411).

Les contribuables qui ont appliqué cette règle pour leur déclaration de revenus fonciers de 2016 peuvent ainsi se trouver pénalisés. Cette mesure sera-t-elle aménagée pour tenir compte du report de l'entrée en vigueur du prélèvement à la source ou maintenue à la fois pour l'imposition des revenus de 2016 et de ceux de 2017 ?

Personnes entrées dans la vie active en 2017

3-4

En l’absence de prélèvement à la source, en année N, de l’IR sur les revenus de N, le décalage d’une année entre la perception des revenus et le paiement de l’impôt sur le revenu correspondant impose au contribuable de constituer une épargne de précaution ou de disposer de marges financières suffisantes pour acquitter l’impôt dû en N + 1 au titre des revenus de N.

Par exemple, tout salarié entré dans la vie active en 2017 a pu légitimement estimer que l’impôt sur ses rémunérations courantes perçues en 2017 serait neutralisé par le biais du crédit d’impôt de modernisation du recouvrement (CIMR) (voir FH 3675, § 10-15).

Or, jusqu’à l’annonce du report de l’entrée en vigueur de la retenue à la source, il n’aura peut-être pas pris la peine de constituer l’épargne de précaution lui permettant de faire face au paiement de l’impôt sur ses revenus de 2017.

Des conditions d'accompagnement ou des mesures transitoires en faveur de ces contribuables devraient donc être prises. À défaut, le texte pourrait être fragile au plan des principes constitutionnels (voir § 3-2).

Rappelons en outre que les contribuables peuvent opter pour le paiement mensuel, en 2018, de l'impôt sur leurs revenus de 2017.

Retour en France ou départ à l’étranger en 2017

3-5

La remarque relative aux personnes entrées sur le marché du travail en 2017 (voir § 3-4) vaut pour les contribuables qui, après avoir été domiciliés fiscalement à l’étranger au cours des années précédentes, deviennent ou redeviennent fiscalement domiciliés en France en 2017.

Parallèlement, si un salarié s’expatrie en 2018 pour travailler dans un État dans lequel sa rémunération est soumise à retenue, il devra payer en 2018 à la fois la retenue à la source sur ses revenus étrangers de 2018 et l’IR afférent à ses revenus courants perçus en France en 2017 dont il pouvait espérer qu’ils seraient neutralisés par le CIMR.

Opportunités ouvertes par ce report pour 2017

3-6

En raison du mode de calcul du crédit d'impôt de modernisation du recouvrement, sauf exception (perception, en 2017, de revenus d'une autre catégorie que ceux qui auraient dû être soumis au prélèvement à la source à compter de 2018), certains contribuables ont pu décider de renoncer à certaines dépenses en 2017.

Le report de l'entrée en vigueur du prélèvement à la source leur permettrait d'obtenir un avantage, pour le calcul de leur revenu imposable de 2017, au titre de leurs versements effectués en 2017 sur un plan d'épargne retraite ou un contrat Madelin ou encore au titre de charges foncières des monuments historiques ou de pensions alimentaires payées en 2017.

Rapport au Sénat

Rappelons que, au cours de la discussion du projet de loi de finances pour 2017, les sénateurs avaient proposé de remplacer le prélèvement à la source par une obligation générale de prélèvement mensuel de l'impôt sur le revenu. La délégation aux entreprises du Sénat a fait réaliser une étude d'impact, pour les entreprises, du prélèvement à la source de l'impôt sur le revenu. Cette étude, à la fois quantitative et qualitative, met principalement en évidence les enseignements suivants (http://www.senat.fr/presse/cp20170628.html) :

-le prélèvement à la source induit une charge administrative supplémentaire considérable pour les entreprises, l’année de sa mise en œuvre mais également de manière récurrente, charge pesant surtout sur les plus petites d'entre elles ;

-la plupart des entreprises manifestent une forte inquiétude à l’égard d’une dégradation des relations sociales ;

-pour les très petites entreprises, l’avantage financier que devrait représenter la possibilité de restituer de manière trimestrielle l’impôt prélevé mensuellement serait négligeable par rapport au coût de mise en œuvre du prélèvement à la source.

« Revenus fonciers », RF 1081, §§ 266 et 1400

« Impôt sur le revenu », RF 1083, §§ 105 à 109, 148, 150, 197, 276, 281, 282, 284, 287, 293, 308, 331, 500, 520, 531, 553, 602, 914, 1004, 1160, 1340, 1887, 2180, 2196 à 2198, 2205, 2237, 2564, 2905 à 2907

FH 3675, §§ 10-1, 11-1, 12-1, 13-1, 14-1, 15-1, 16-1 et 17-1 ; FH 3695, @ § 9-1